1912年1月，沙俄政府策动、唆使和操纵以额鲁特旗总管胜福为首的蒙人发动了呼伦贝尔地区“独立”事件，这场动乱使得该地区成为“自治、特区”等状态。当时的中国政府屈从于沙俄的压迫，接受沙俄提出的条件，使该地区丧失主权达4年之久，实是旧中国外交史上的一页屈辱。

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呼伦贝尔地区是清代黑龙江省的国防边疆重地，位于黑龙江的西部和内蒙古的东北部，以呼伦、贝尔两湖而得名。全境南北长约1500余里，东西宽约7、8百余里。此地“土地肥沃，可耕可牧，物产丰富，予取予求”；“深林矿藏，尤为无穷”。

呼伦贝尔北以额尔古纳河为界，南迄海拉尔河口，西北以塔尔巴干达山为界，与俄国扎拜嘎尔省毗连，边境线长达750公里。在这漫长的国境线上，自清雍正五年（1727）起，清政府设置12个卡伦（哨所），总卡官1员、分卡官各1员、各卡卡兵30名，总计守卡官兵373员名。另外，两卡间设鄂博1个。至清末，中俄边界处我国设17个卡伦，守卡官兵531员名，平均每80余里置1卡，各卡“相距甚远”、“呼应不灵”、“饷少兵单”，实质上是有边无防。而沙俄对我国蒙古地区（包括呼伦贝尔在内）的领土野心由来已久。

早在1847年9月，土拉省长官穆拉维约夫出任东西伯利亚总督不久，以侵略我国黑龙江流域领土为主要目标的《穆拉维约夫计划》出笼。当割占我国黑龙江以北60多万平方公里领土后，穆拉维约夫与沙皇讨论了“满蒙脱离中国”的问题。穆拉维约夫建议，一旦中国政局发生变动，俄国应“立即采取坚决措施使邻近的蒙古和满洲不受新的中国政府的控制”。

1860年11月，沙俄在库伦设领事馆，不久在呼伦设领事馆，而这些外交机关竟然成了沙俄侵略我国蒙古地区的秘密指挥机关。沙俄势力直接伸入呼伦贝尔地区，越界攫取我国物质资源。

1863年，俄人越界至额尔古纳河孟克西里一带刈（yì）草、垦田，面积南北长10里，东西宽60里。伴随修筑东清铁路，这种侵略活动加剧了，当修筑满洲里车站时，占去我国额尔古纳河以东的阿巴该图、孟克西里、验牛圈等100多个河中滩地。以铁路用地为名，占去呼伦贝尔境内农田、牧场45825垧。占去火燎沟、皮洛沟、杈林河口等，又溯流而上占去右岸及左岸的著名林场，并擅自在牙克石至宜立克都间，自由伐木。仅绰尔河以西至巴嘎依拉利大义河以南的乌图木克特河间的牧场，就达1100多平方里。同治年间至光绪朝初，“越界挖金”不绝，霸占了札赉（lài）诺尔煤矿、奇乾河金矿、吉拉林金矿等等。

1900年7月，沙俄以“保护铁路”为名，派遣10余万军队侵入东北，直接镇压中国东北的义和团运动。其中一路从外贝加尔侵入呼伦贝尔地区，烧毁境内全部卡伦，惨杀陈巴尔虎人，抢劫呼伦贝尔副都统署库银、档案、舆图，然后将库署付之一炬。用1个旅的兵力，占领满洲里、呼伦、扎赉诺尔、富拉尔基等地，长达8年之久。

沙俄败于日俄战争后，其侵略东北的计划受到日本的制约，于是侵略重心转向我国蒙古地区，后拨款200万卢布作为经费，全力推行《巴德玛耶夫计划》，在我国外蒙古、内蒙古和呼伦贝尔地区，在蒙古王公官员僧侣中，拢络、收买、培植亲俄势力，组织“反清暴动之政治中心”。

黑龙江地方大吏们认为，沙俄肆无忌惮地掠夺、侵占呼伦贝尔地区的草场、金、煤、林、渔等资源，一方面由于“彼界山贫土瘠，牧养牲畜、需用木材，非取给于我实无以为生”；另一方面由于“蒙人愚弱，以小利饵之即任彼所为，积久遂成习惯”。

另外，从防务而言，“我界空虚，如入无人之境”。庚子事件后，“我沿边之地，彼直视为己有”。基于这种认识，清政府试图通过改革地方行政管理体制，以改善防务。

1907年，宋小濂被委任护理呼伦贝尔副都统，彼赴任后奏《筹边条陈》。他认为，呼伦贝尔地区“屏敞边疆，但辟处荒野，风气锢塞，习惯所结，开化骤难。”在施政方面，他认为既要“加意安抚旗民”，又要“筹边”，以应付“外逼强邻”的形势。

具体筹边措施如下：

首先整顿边卡，宋小濂赴任首年即恢复11卡，1908年添设6卡，每卡设卡弁（biàn）1员兵22名，5卡设1员卡官，10卡设1员总卡官。将坐卡蒙兵裁撤，募农民为兵守卡，兴办屯垦，以耕为戍。

其次，清理俄人越境和侵犯我国主权问题，驱逐越界安设水磨、垦地、挖金者，收回沿边草地、耕地、矿山等领土主权，订立俄人越界刈（yì）草伐木纳税章程。

再次，加设行政管理机构，成立调查处、会计所、边垦总局（掌垦务、卡务）、满洲里边垦务局、官货局，扩充巡警局，设立小学校，整顿交涉税务局。

1908年至1909年，东北地区官制改革，撤销呼伦贝尔副都统，添设呼伦兵备道，驻署呼伦城，道员加参领衔。与此同时，置呼伦直隶厅（驻呼伦城），胪滨府（驻满洲里）、吉拉林设治局。府、厅、局管理民人事务，蒙旗事务归道署的蒙旗股管理。

在军务方面，1907年添设巡防马队1营驻呼伦，1910年在满洲里添设马队1营，1911年在吉拉林添设巡防步队1哨。

1911年10月，中国爆发了辛亥革命。俄外交大臣（代）尼拉托夫奏报沙皇尼古拉二世：“从我国利益看来，目前中华帝国的瓦解，在许多方面是我们所希望的。即使中国各地区并不完全独立、而彼此之间也将展开削弱他们自己力量的互相敌对行动”。

尼古拉二世同意这种见解，将信息传达给驻华公使：“把中国分为几个独立国家，在我们看来是与我们广泛的利益一致的”。

在具体实施上，外交大臣沙查诺夫认为：“此为我国运用外交手腕，勿须以武力吞并中国领土而能达到其宿愿之大好时机”。

这个“勿须以武力”的“外交手腕”，成功的典范是1911年12月发生的外蒙古“独立”事件。这一过程沙俄财政大臣维特在《回忆录》中，毫不掩饰地承认：“利用中国的混乱，造成蒙古脱离中国，则是在我们的秘密影响下或唆使下发生的”。

呼伦贝尔地区的“独立”和动乱，属于沙俄制造的同一个模式。以额鲁特旗总管胜福为首，接受“蒙古国”劝谕后，沙俄驻呼伦副领事吴萨缔，拨出快枪500杆加以援助。胜福等人用这些武器装备起一支"大清帝国义军"，确定第一个攻打目标是呼伦兵备道和呼伦厅两署及呼伦城。

民国时期呼伦贝尔大草原